深圳拟立法“护航”全球海洋中心城市 海域使用权可通过“招拍挂”出让

　　未来，在深圳，“买下一片海”将成为可能。

　　12月10日，深圳市人大常委会正式公布《深圳经济特区海域保护与使用条例(草案)》(简称《条例草案》)，其中的一大亮点是，提出将建立海域使用权公开出让制度。

　　《条例草案》提出，深圳将制定申请批准使用海域目录，对于目录内项目，可通过申请批准方式取得海域使用权，而对于目录外项目，则应采取招标、拍卖、挂牌方式出让海域使用权。同时，还明确了海域使用权转让、出租、抵押和继承等程序和要求，完善了海域使用权流转的二级市场。

　　这一探索具有一定的领先性和突破性。深圳一个不可忽视的身份是，它正被国家赋予建设“全球海洋中心城市”的使命，近年该市在探索发展“蓝色经济”方面力度逐渐增强。

　　不过，深圳并非是唯一重视海洋的城市。仅从深圳所处的粤港澳大湾区范围来看，近期不少城市也都有动作，如珠海、澳门同时均在酝酿出台有关海域使用、开发和保护的法律；广东刚刚启动建设的第二批省实验室中，由广州、珠海和湛江同步建设的南方海洋科学与工程广东省实验室也位列其中。

　　受访专家分析，深圳意欲发展海洋经济，必须在海域使用权获得上畅通市场化渠道，从而吸引更多投资，促进海域资源高效配置和使用。以法律形式予以明确，具有更强的稳定性，也更接轨国际做法。

　　对粤港澳大湾区而言，受访专家进一步分析，湾区经济本身就是海洋经济的一个重要组成部分，当前我国正高度重视海洋经济发展，而大湾区基础和条件都较佳，也自然承担着重要的探索使命。同时，海洋经济的开放属性和不断丰富的内涵，也将直接为大湾区提供更多方向指引并创造增长点。

　　把海域资源纳入市场配置

　　作为滨海城市，1145平方公里海域和260公里海岸线是深圳的一笔宝贵财富。如何保护并利用好，成为不得不考虑的事。一直以来，特别是近几年，深圳“向海发展”的意识日渐强烈，此番寻求通过立法加强海域保护与使用，被视为是进一步推动“蓝色经济”发展的重要举措。

　　12月10日，暨南大学教授胡刚接受21世纪经济报道采访时分析道，海洋资源丰富，海洋经济发展潜力巨大，但当前也正在变革，方向是限制低端产业和破坏性开发利用，这要求必须从法律层面加强和规范海域保护与使用，尤其对深圳而言，过去该市包括填海在内的海洋开发利用行为较多。“从《条例草案》看，深圳还是拿捏得较合理。”

　　胡刚所说的“合理”，是指“建立海域使用权公开出让制度”。《条例草案》明确，海域使用权可以在海域的水面、水体、海床或者底土分别设立，单位或者个人持续排他性使用特定海域三个月以上的，应当依法取得海域使用权。如何取得？《条例草案》提供了两个渠道。

　　首先，深圳市海洋主管部门将制定申请批准使用海域目录，并且在报市政府批准后实施。基于此，对用海域项目属于目录所列情形的，可通过申请批准的方式取得海域使用权。

　　另一种情况是，对用海域项目不属于目录所列情形，则单位或者个人提出用海申请后，先按相关程序和要求公示，公示期内如有其他符合条件的用海意向人提出申请的，采取招标、拍卖、挂牌方式出让海域使用权；如无其他用海意向人的，则以原用海意向人作为申请人办理用海审批。

　　单位或个人受让海域使用权后可获相应权属证书。同时，深圳还拟明确海域使用权可转让、抵押、出租和继承，以及相应程序要求，相当于规范和完善了海域使用权流转的二级市场。

　　“招拍挂”常见于土地资源的出让过程中，从《条例草案》看，深圳意在海域使用权中复刻这一方式和体系。21世纪经济报道获悉，按《中华人民共和国海域使用管理法》规定，申请审批和“招拍挂”其实均为海域使用权出让方式，但这一规定未作进一步细化，因此后者并不多见。《条例草案》的起草说明亦披露，当前深圳的经营性用海仍以审批为主，鲜有通过“招拍挂”方式出让海域使用权。

　　深圳为何要畅通“招拍挂”渠道，并完善二级市场？深圳市法制办在《条例草案》最早的立法说明中曾指出，面对海洋资源开发需求不断增长，过去以申请审批方式获取海域使用权的模式已难以满足多元化用海需求，引入市场手段、保障海域资源配置公平公正因此成为一个必然选择。

　　受访专家也表示，市场化是落脚点，这对推动深圳海洋经济发展作用巨大。胡刚就表示，深圳立法目的之一是促进海洋经济发展，通过市场化方式促进开放，方能吸引更多投资参与。

　　12月10日，中国(深圳)综合开发研究院可持续发展与海洋经济研究所副所长安然接受21世纪经济报道采访也表示，建立市场化机制拥有诸多好处，首先是能真实反映海域价值，并基于此引导科学合理的海域开放利用。“过去没有市场化，竞争就少，取得海域使用权成本极低，因此容易造成冲动开发、低效低端开发，甚至破坏。”

　　安然说，通过市场化机制，未来海域使用权获取成本将明显提高，这将倒逼用海项目的高端化和优质化，等于鼓励发展好项目，如海洋科技、海洋装备等，并挤出低端项目，符合海洋经济发展趋势。

　　大湾区多市瞄准海洋经济

　　《条例草案》对海域的用途也有严格规定，突出海洋保护。比如，《条例草案》规定，未经批准或者弄虚作假骗取批准进行填海的，要退还非法占用海域并恢复海域原状，没收违法所得，处以非法占用海域期间内该海域面积应当缴纳的海域使用金二十倍罚款；造成生态破坏的，依法承担赔偿责任。

　　安然表示，一方面，深圳正致力于发展的海洋经济，需要有相对完善的海域保护和利用的法律体系进行支撑；另一方面，这也是深圳探索“全球海洋中心城市”的重要内容之一。

　　胡刚认为，深圳此番探索具有多重意义，一是对自身而言，面对海洋保护与利用的矛盾，并未“一刀切”，而是尝试通过规范促进更好发展；二是从立法层面推进，这有利于产生更有效的约束力，并给市场更为稳定的预期，也接轨国际；三是深圳的先行先试将为全国带来经验意义。

　　确实如此，21世纪经济报道记者注意到，受发展趋势牵引和国家有关政策引导，当前正有越来越多的城市“瞄准”海洋经济，这其中，深圳所处的粤港澳大湾区便有着突出表现。

　　比如，与深圳类似，今年3月，珠海市人大常委会就将《珠海经济特区海域海岛保护与利用条例》列入该市今年的立法计划；今年7月，澳门特区立法会也细则性通过了《海域管理纲要法》法案。

　　不仅如此，科技型、高端性产业成为海洋经济的追求方向。11月14日，广东启动第二批省实验室建设，其中就包括南方海洋科学与工程广东省实验室，该实验室由广州、珠海和湛江市同步建设。

　　作为粤港澳大湾区核心城市之一，广州的海洋发展“路径图”其实也早已公布。2017年出台的《广州市海洋功能区划(2013-2020年)》提出，该市到2020年海洋生产总值要力争突破3900亿元。

　　值得注意的是，国家层面也将目光投向此处，除赋予深圳建设“全球海洋中心城市”的目标，12月3日，国家公布14个海洋经济发展示范区名单，深圳和位于粤西地区的港口城市湛江位列其中。

　　尽管湛江并非位于珠三角，但该市依靠强大的资源禀赋，以及在发展海洋经济上的探索积累，正备受重视。事实上，按照广东省的区域发展格局，湛江位于广东省沿海经济带上，未来发展方向亦是将与珠三角地区产生联动，进而融入粤港澳大湾区，接受辐射带动，协同发展。

　　胡刚指出，湾区经济本身就是海洋经济一部分，并且近年海洋经济的内涵正不断延伸，往高技术、高端化方向发展，如海洋科技产业等，这也契合大湾区的产业追求。由此，各城市的认识也在深化，思维迅速调整，“过去地方对项目更多可能聚焦在‘落地’，但现在观念不再局限。”胡刚还指出，粤港澳大湾区在海域资源、开放基础，以及科研能力、产业优势等方面具有较好条件，这都有利于探索海洋经济。

　　安然表示，大湾区本身就有向海发展的冲动，但在发展海洋经济上，仍需更配套的制度和法律体系支撑，避免陷入过去的粗放式发展。不过，这很难一步到位，所以需要包括深圳在内的一些城市先行先试，取得一定突破和经验后再复制推广完善，最终构建一个整体的大湾区海洋经济发展范式。“各市要先实现市场化、规范化、法制化和科学化，而整个大湾区也需要构建一套秩序来协同。”

（文章来源：21世纪经济报道）

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